专访：Alejandro de la Borbolla 和 Bernardo Martínez-Negrete

Latin Counsel 有幸采访了 Alejandro de la Borbolla 和 Bernardo Martínez-Negrete，他们是 基础设施与项目 业务领域的联合负责人，任职于精英律师事务所 Galicia。
近期，该团队获得 The Legal 500 颁发的“2025 Projects Firm of the Year Mexico”奖项。这一荣誉再次肯定了其在市场上的领先地位和卓越表现，30 多年来一直如此。在政治格局演变、法律不确定性和近岸外包机遇交织的背景下，两位专家分享了他们对墨西哥行业结构性变革的看法。
从转向中期合同，到重新界定公私合作关系的必要性，他们分析了社会基础设施、水务、医疗、运输和出行等关键领域的战略机遇。

Latin Counsel：过去 10 年，墨西哥基础设施融资发生了哪些主要变化？

Alejandro de la Borbolla： 过去 10 年，受多种因素影响，发生了许多变化。其中一个因素是，这段时期内墨西哥经历了 3 届政府，各届政府对基础设施和公共服务项目的发展以及私营部门的参与都有不同看法。
在 第一阶段，由 PRI 领导的政府执政，总统主张推动私营部门参与基础设施建设。该届政府积极推动特许经营、公私合作模式和长期合同。
在 第二阶段，Morena 领导的政府上台后，基础设施项目在很大程度上停滞，范围几乎缩减至 3 个大型项目：玛雅铁路、墨西哥城的 Felipe Ángeles 机场和 Dos Bocas 炼油厂。这导致其他类型的项目不再得到推动，发展模式也随之改变。公私合作（APP）模式完全停止使用。这 3 个项目主要通过公共工程合同实施。
在 当前阶段，Morena 党总统 Claudia Sheinbaum 执政，已有迹象表明，政府有意推动多个领域的基础设施项目发展。不过，具体采用何种模式或机制，目前尚不完全明朗。
有迹象显示，政府确实希望通过与公共部门共同投资的模式鼓励私营部门参与，这些模式似乎与 APP 十分相似。项目邀请或授予程序尚未启动，但种种迹象表明，政府有此意向。
由于结构变化频繁，融资模式也不得不随之调整。我们注意到，采用传统项目融资模式的项目融资有所减少，因为近期大多数项目通过公共工程方式实施，降低了对外部融资的需求。
目前，企业融资模式的使用有所增加，期限较短，或用于满足项目的特定需求，直至合同项下现金流明确形成。

Latin Counsel：未来几年，哪些基础设施领域最具活力？

Alejandro de la Borbolla： 首先，墨西哥迫切需要开发 能源项目 ，以增加发电量，并对输电网项目进行现代化改造和扩建。也有迹象表明，政府希望提高石油产量。毫无疑问，能源领域需要大力发展，因为上一届政府时期，该领域的发展有所放缓。能源供应需求日益增长。
其次是 水务：开发项目的需求日益迫切，既要保障供水——水是不可或缺的资源——也要治理水体、建设灌溉系统，并规范水务领域的特许权。
另外两个显然需要大力发展的领域是 运输 ——包括铁路运输，建设客运和货运线路——以及高速公路、机场和城市交通；还有一个战略领域是 港口，这也与 近岸外包趋势相关。目前已有迹象显示，港口改造、现代化和扩建项目正在推进。

Bernardo Martínez-Negrete： 我还会补充 医疗卫生领域。虽然传统上这并非基础设施建设的重点领域之一，但现政府正试图通过新项目推动其发展。
我们事务所曾参与一个非常重要的先例项目：墨西哥首个疫苗生产公私合作（APP）项目，采用长期项目模式。这是一个自筹资金的 APP 项目，墨西哥政府为多种疫苗提供了相当一部分需求保障。现政府正寻求复制此类举措。
事实上，就在几天前，Sheinbaum 总统宣布，在墨西哥设有已建成基础设施的企业将在未来的公共招标中获得一定优待。这一点非常重要，因为它为医疗卫生领域的外国直接投资项目打开了大门。这些项目可能采用开发银行、商业银行融资，以及长期模式，其结构类似于运输或水务等领域已实施的项目，尤其是 APP 项目。
我们对这一领域的潜力感到振奋，其发展方向是采用工业成分占比较高的长期模式。

Latin Counsel：如今，有意参与墨西哥长期项目的外国投资者面临哪些挑战？

Alejandro de la Borbolla： 正如我们所说，当前环境带来了多项挑战。其中之一是弄清项目将采用何种模式或结构。融资方式也必须据此调整。
另一项挑战是了解开发银行的作用。上一届政府时期，开发银行主要专注于前述大型项目，忽视了其传统职能，即支持联邦和州层面的各类项目。多年来，开发银行一直是推动国家发展的重要力量，我认为其今后仍将发挥重要作用。
正如 Bernardo 所说，政府明确希望新项目更多采用墨西哥本地劳动力和投入品。这对外国投资者构成挑战，他们必须设法满足这些要求，可能需要与本地企业建立合作关系。
另一项挑战是社会影响。这方面正在发生变化。项目必须评估可能产生的社会影响，例如确保不影响原住民社区或朝圣地。这需要开展社会咨询，意味着额外的时间和资源投入。
另一个重要问题是司法权力的构成将如何变化。您知道，几天前，我国历史上首次举行选举，选出最高法院大法官、上诉法院法官和法官。这引发了很大不确定性，促使私营企业——尤其是外国企业——寻求国际仲裁或调解等替代性争议解决机制。
适应这一环境将是一项重大挑战。司法权力问题影响深远，我们稍后可以进一步讨论。

Bernardo Martínez-Negrete： 我还要补充这类项目的 长期挑战 。墨西哥也不例外。私人投资者面临的最大风险之一是项目提前终止。
本届政府执政仅数月，已表现出对私营部门参与的长期项目的兴趣。与上一届政府相比，政策方向发生了根本转变。新政府虽然属于相同的政治意识形态，但一直试图保持对私人投资和长期项目持开放态度的表述。

Latin Counsel： 近岸外包 现象对墨西哥新基础设施建设有何影响？

Bernardo Martínez-Negrete： 近岸外包 在 3、4 年前曾是一个非常重要的话题，如今仍是重大机遇。问题在于，墨西哥没有及时作出必要的基础设施决策来把握这一机遇。如今，随着 Trump 总统对全球各国发起关税战，墨西哥从中受益，受益程度与中国等国家受到的冲击成反比。也就是说，对中国及我们的主要竞争对手施压越大，墨西哥受益越多，这使得从近岸外包角度看，在墨西哥设立业务更具吸引力。 主要问题是，过去 6、7 年里，墨西哥没有对基础设施进行明智投资——无论是运输、水务，更不用说能源。尽管许多企业有意进入墨西哥，但部分地区存在严重瓶颈，限制了近岸外包在墨西哥的发展潜力。
机遇依然存在，并未改变；地缘政治层面对墨西哥的兴趣和投资意愿仍然强劲。但要看到成果，关键是开始作出正确的决策。近岸外包带来的部分成果将逐渐显现。目前影响有限。一些领域增长迅猛，例如数据中心，以及墨西哥部分地区的工业领域。
政府还希望推动本国地区发展，例如通过 Istmo 铁路开发 Oaxaca 和东南部的 Istmo 地区，打造发展中心并鼓励当地投资。
Alejandro de la Borbolla：

我们看到工业房地产领域受到的影响非常显著。工业房地产投资信托基金推动了大幅增长和发展，尤其是在墨西哥北部。其他方面仍不明朗，不过我们已开始看到该领域取得一些进展。 Latin Counsel：法律确定性在吸引国际资本方面发挥什么作用？

Bernardo Martínez-Negrete：

至关重要！这是交换条件。一个国家成功的秘诀在于传递这样的信息：政府会遵守游戏规则，也就是“言行一致”。这就是法律确定性。然而，这方面已经出现明显倒退。司法改革引发了很大不确定性，无论是银行风险委员会还是企业投资委员会都受到影响。显然，这不会带来信心。 如今，墨西哥的前景仍有很大疑问，因为司法问题至关重要。墨西哥潜力巨大，人口年轻且数量庞大；尽管经济增长温和，但宏观经济基本面稳健。不过，法官可能如何裁决合同，尤其是涉及政府的合同，仍存在不确定性，这带来了相当大的风险。
这并不意味着没有投资者对墨西哥感兴趣。愿意承担某些风险的投资者类型可能会发生变化。有些投资者习惯于在比墨西哥更复杂的环境中投资，能够将相关因素纳入风险评估；另一些则会转向其他国家。
这并非灾难性局面，但我们确实应该能够释放更积极的信号。
Latin Counsel：您如何评价当前 APP 或特许经营模式下项目开发的监管环境？

Alejandro de la Borbolla：

正如我们所说，监管环境似乎对特许经营模式越来越不利，而更倾向于 APP 模式，只是表述有所变化。上一届政府曾严厉批评 APP 概念，但如今已明确承认，私营部门和公共部门都需要参与。政府现在将其称为“混合投资模式”。 甚至有一些倡议提出制定
《混合投资法》 。目前仍处于非常初期的阶段，但实际上与现行《公私合作法》非常相似。两者有一些差异，并纳入了社会咨询和社会影响研究等新概念，但总体框架与 APP 十分相近。我们将看到采用这种混合投资模式的新项目，之后再看具体如何落实。另一个已经开始落地的模式适用于公路领域，即所谓的中期合同 CMRO（建设、维护、修复和运营），允许承包方在 5 年或 10 年内建设、维护、修复和运营资产。
这种模式的融资和风险逻辑不同于特许经营。在特许经营中，财务风险取决于“交通量风险”（即收费或基础设施使用费）；而 CMRO 则涉及合同期限内政府的付款风险。
Bernardo Martínez-Negrete：

与上一届政府时期采用的传统 APP 模式不同，在那些模式下，私营方对项目公司及其管理拥有很大自主权；如今，政府有意更直接地参与项目开发公司的股本，并从项目的“上行收益”中获得更大份额。 这并不排斥私人投资，但政府希望更多介入项目开发并分享收益，同时利用开发商的专业知识推进项目，也承担部分风险。我们认为，这就是本届政府模式变化的方向。
Latin Counsel：大型项目中，公共部门与私营部门的关系发生了怎样的变化？

Bernardo Martínez-Negrete：

20 年前，在 PAN 执政时期，私营部门与政府之间是平等关系。当时有特许经营和公私合作，双方通过合同建立平等关系。从 Peña Nieto 政府时期开始，这种关系发生变化，转向以公共工程融资为主的模式，也有一些 APP，但特许经营减少，双方关系变得更加垂直。在这种模式下，政府掌握主导权，对战略项目拥有权威，私营方则更像承包商。双方不再平等。上一届政府时期，这一趋势进一步加剧。显然，这种模式效果很差。本届政府已经意识到，这种垂直关系使墨西哥错失了宝贵机遇。因此，政府现在正试图建立一种新的混合型平等关系。 Latin Counsel：面对日益全球化的市场，墨西哥律师事务所面临哪些挑战和机遇？

Bernardo Martínez-Negrete：

国际律师事务所在拉丁美洲的业务日益增多，主要通过收购中小型律师事务所进入市场，墨西哥也不例外。本地律师事务所面临的主要挑战是吸引和留住人才。这一点至关重要。必须投资培养新一代律师，在顶尖大学建立稳固的影响力，并从他们职业生涯早期开始，就成为吸引优秀人才的中心。秘诀在于人才。 我们认为，本地律师事务所更有能力留住人才并理解他们的特点。外国律师事务所——收购墨西哥律师事务所并逐渐“墨西哥化”的除外——仍缺乏这种敏感度。这仍是一项重要的竞争优势。
此外，我们与墨西哥企业保持密切关系，也具有很大价值。墨西哥许多重要企业仍采用家族式管理结构，他们看重用同一种语言、同一种口音与他们交流，也多年来一直信任我们。这促使我们不断提升自己，保持事务所的竞争力。
我们绝大多数律师都接受过国际化学术训练，水平可与欧洲乃至美国的精英律师相媲美，正是为了不在国际标准面前失去优势。
Alejandro de la Borbolla：

另一个非常重要的方面是 制度化 。许多墨西哥律师事务所很难从小型精品所、甚至家族式事务所，转型为制度化的律师事务所。成功转型并形成这种文化的事务所，已经看到由此带来的成功和益处；而刚开始转型的事务所则落后了。
另一个关键方面是协作机制。并非所有律师事务所都具备这一机制，而在 Galicia，这一直是我们的优势，也是我们区别于竞争对手的因素。这种文化使我们能够在所有业务领域提供更全面、专业和专门化的服务。
Latin Counsel：Trump 的关税对墨西哥基础设施有何影响？

Bernardo Martínez-Negrete：

Trump 对我们的主要竞争对手——中国、越南和韩国——征收的关税越高，我们的竞争力就越强，因为我们毗邻美国市场。就此而言，关税战对墨西哥有利。墨西哥也未能免于关税，但政府通过搭建沟通桥梁取得了成效，即使一开始没人认为这可能实现。 这一切都与美国、墨西哥和加拿大之间的自由贸易协定（USMCA）有关，该协定发挥了关键作用。我们认为，目前这对墨西哥不构成严重风险。最近，美国一家法院阻止了全球范围内的关税措施，联邦政府在该案中胜诉。案件很可能会提交美国最高法院审理，但我们对此并不特别担忧。
我们认为，现任美国政府已经明白，关税战没有赢家；美国工业和纳税人甚至是受损最严重的一方，因为他们面临通胀和相关成本上升。现政府赢得选举的关键因素之一，正是美国民众在 Biden 政府时期遭遇的高通胀。因此，我们认为关税问题的影响会逐渐减弱，风险将转向其他方面。
Alejandro de la Borbolla：

目前，这一问题仍处于引发很大不确定性的阶段，私营部门和外国投资者很难作出决策，尤其是因为在变量众多、不确定性很高的情况下，眼下很难为项目建立财务模型。随着局势逐渐恢复正常，这种波动环境应该会有所改变，并为项目开发创造条件。 Latin Counsel：您是否还想补充谈谈司法改革及其对投资的影响？

Alejandro de la Borbolla：

上一届政府时期，司法权力发挥了重要作用，制衡行政权力的行为。政府采取了许多行动，尤其是在能源领域，包括法律改革、撤销许可和取消项目；司法机关积极且成功地阻止了其中多项措施，其中许多措施违宪。 上一届政府提出的司法改革方案由 Sheinbaum 总统继承，由于双方意识形态一致，她的回旋余地有限。改革在实践中将如何实施，很难预判。未来几个月我们会逐步看到。我们收到许多客户咨询，他们希望将合同和项目转入仲裁机制，而不是诉诸法院，以寻求更大的确定性。不过，基础设施项目不像其他类型的项目那样容易做到这一点。政府通常不会轻易接受司法程序之外的争议解决机制，而诉诸法院仍是传统途径。
Bernardo Martínez-Negrete：

最后补充一点，尽管这项改革显然存在争议，但重要的是要了解其实际范围。6 月 2 日选票上涉及的是选举法官、上诉法院法官和最高法院大法官，并非立即解雇整个司法系统。 虽然法官和上诉法院法官将立即更换，但辅助人员——包括书记员和工作人员，他们负责起草判决、研究先例并协助法院之间的工作——原则上会留任。这或许能保持一定连续性，缓和改革带来的变化。司法系统新成员将如何履职，目前尚不确定。我们不想完全悲观。这是我们能找到的最具建设性的角度。
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