宪法改革提案：司法权与自治机构

Galicia Abogados - 在此前关于 Galicia Abogados 于2024年2月5日向联邦国会提交的19项《墨西哥合众国政治宪法》修正案提案的通报中，其中包括一项司法权改革提案，以及取消若干自治机构的提案。该律师事务所指出， Morena（执政党）及其在国会的盟友—— Partido Verde Ecologista 和 Partido del Trabajo——缺乏通过这些改革所需的多数席位。

在去年6月的选举中大获全胜后，Morena及其盟友如今已拥有修改宪法所需的宪法多数席位，因此重启了立法工作，并优先推进国民警卫队军事化（根据现行宪法，该部队目前由文职人员指挥）、取消宪法自治机构以及大幅改革司法制度。

本文仅讨论行政简化和司法权方面的提案。

当前进展及后续步骤

2024年8月23日，众议院宪法事务委员会发布意见书，支持总统提出的取消某些宪法自治机构的提案，未作任何修改。同月26日，该委员会发布肯定意见书，支持总统提出的司法改革提案，并作出若干修改，但均未改变行政部门提交文件的实质内容（两项提案的概要见下文）。

根据国会适用规则，下一步是将委员会对行政部门提案作出的肯定意见书列入众议院全体会议议程，在本届新议会的首个立法会期进行讨论。事实上，司法权改革提案目前已在众议院讨论，预计将在未来几天内表决。如前所述，行政部门及其在国会的盟友在新一届议会中拥有特别多数席位，因此预计两项提案都将获得通过所需的票数。

众议院通过后，法案将提交参议院，由宪法事务委员会审议并通过或修改（以众议院提交的文本为准）。如有修改，法案将提交参议院全体会议表决。如果参议院按众议院提出的相同文本通过法案（预计如此，因为Morena及其盟友很可能也能在参议院达到宪法规定的多数门槛，目前仅差1票），法案将提交各州立法机构（共32个）批准（先由相关委员会审议，再由各自的全体会议表决）。

如果获得多数州立法机构批准（预计也会如此，因为Morena及其盟友在相当数量的地方议会中占多数），法案将生效，其修正内容将成为联邦宪法的一部分。

如果参议院修改众议院通过的任何意见书，相应法案及其修改内容必须退回众议院审议并通过。

过去，这一程序通常需要数月，但此次可能在短得多的时间内完成，司法改革也可能在未来几个月内纳入宪法。立法程序的各个环节推进极快，而且如前所述，Morena及其盟友在国会两院和地方议会均拥有所需多数席位。

以下概述各项提案，以及拟要求国会作出的立法调整，以使联邦法律与上述宪法修正案相衔接。

司法权

最高法院的组成与组织

提案拟将最高法院成员人数从11人减至9人，任期从15年缩短至12年。在运作方面，拟取消最高法院的分庭，并将确立具有约束力的先例所需的特别多数票数从8票降至6票。

此外，提案拟取消最高法院在宪法争议案件或针对一般规范的违宪审查诉讼中裁定中止执行的权力，并取消其作出具有普遍效力的规范性文件违宪裁决的可能性。不过，最高法院仍可作出一般规范违宪的一般性宣告，但须获得9票中的8票支持。

法官任命

提案拟规定，最高法院大法官、巡回法院法官和地区法院法官均通过直接普选产生，候选人名单由行政、立法和司法部门共同参与拟定。提案未规定政党或公众可以提名候选人，也未规定可使用公共或私人资金（但允许开展竞选活动，具体选举规则留待下位立法规定）。此外，提案拟规定司法人员任期为9年（最高法院大法官为12年，选举法院成员为6年）。

宪法审查权

与最高法院的情形相同，总统提案禁止地区法院和巡回法院在审理宪法保护令诉讼时作出具有普遍效力的规范违宪裁决，也禁止其裁定中止相关规范的执行。

薪酬与福利

提案规定，任何司法官员的薪酬均不得高于总统，并取消在司法权内部设立信托和基金的可能性，但国会批准设立的除外。

更换法官

提案拟规定，联邦司法权下所有司法人员均须在按照直接普选方式选出新任职人员之日离任；该选举须在改革获批后的下一个日历年内举行。宪法改革提案的过渡条款规定，国会须在改革生效后90日内立法调整联邦法律，各州立法机构则有180日完成调整。关于司法人员选举，提案拟于2025年选出最高法院全体成员，以及半数地区法院法官和巡回法院法官；其余人员则于2027年按照上述方式选出。提案规定，首次选举应于2025年6月1日举行。

司法行政／设立司法纪律法院

提案拟取消联邦司法委员会，并将其职能分配给一个行政机构和新设的司法纪律法院。后者负责联邦司法权内部的纪律事务，其成员将通过普选产生。

税务争议与刑事诉讼程序

对于涉及税款的重大争议（具体金额由法律规定），行政司法机关和联邦司法机关均须自受理案件之日起6个月内作出裁决。未能遵守该期限的，应将情况提交司法纪律法院审查（行政法院则提交相应纪律机构）。此外，提案规定，刑事诉讼中的法院未遵守宪法规定的期限时，也应将情况提交司法纪律法院审查。

实施

司法权宪法改革提案须通过下位立法落实，以反映这些修正案，以及新一届政府或立法机构希望纳入的任何变更或政策，但须与修订后的宪法文本一致。

宪法自治机构

竞争与电信领域的监管机构

提案拟取消联邦竞争委员会（“COFECE”）和联邦电信研究所（“IFT”）。此后，在所有行业和市场执行竞争法的职责将由联邦行政部门承担，并通过一个或多个部门行使相关职权：一方面负责产业、对外贸易和国内贸易、供应及价格总体政策的部门（推测为经济部）；另一方面负责电信和广播政策的部门（推测为基础设施、通信和交通部，该部还将接管IFT作为电信和广播行业监管机构的职权）。

针对新监管机构的宪法保护令诉讼

提案拟规定，在行政部门行使目前属于IFT和COFECE的职权时，其行为只能通过针对最终决定提起宪法保护令诉讼予以质疑，且不得裁定中止执行。

能源行业监管机构

提案拟取消国家碳氢化合物委员会（“CNH”）和能源监管委员会（“CRE”），这两个机构负责监管碳氢化合物和电力行业的各项活动。其职权此后将移交联邦行政部门，由能源部行使。能源部将负责能源和碳氢化合物领域的技术及经济监管，并有权对行业及其市场实施制裁。

透明度与个人数据

提案拟取消国家透明度、信息获取和个人数据保护研究所（“INAI”）。此后，行政、司法和立法部门以及宪法自治机构中履行监察职能的部门，将负责保障公众获取政府信息的权利；涉及政党时，由选举主管机关负责；涉及工会时，则由劳动主管机关负责。
对于私人持有的个人数据，相关法律的执行以及法律规定的权利保护职责将移交联邦行政部门。

社会与教育政策评估

提案拟取消国家教育持续改进系统。该系统负责评估教育领域宪法目标的实现情况；相关职权将由公共教育部行使，而该部本身也负责实现上述目标。

此外，提案拟取消国家社会发展政策评估委员会。该委员会负责衡量贫困、评估社会发展政策的计划、目标、指标和行动，并提出相关建议；此后，这些职能将由国家统计和地理研究所承担。

在办程序与新主管机关

现有机构将继续存在并履职，直至其继任机构获任命并正式就职。改革提案要求调整下位立法，以适应其规定的新机构架构；调整内容也可纳入新一届政府拟议的电信、竞争、能源、数据保护和透明度领域改革。目前，这些机构均为独立机构，设有各自的管理委员会或全体会议及辅助人员。尽管国会审议的提案规定将其职权移交行政部门，但尚不清楚新主管机关将以合议机构（委员会或机构）还是普通部门的形式组建。意见书所列过渡条款规定，改革生效后90日内须完成相应立法调整，但能否如期完成尚不明确。

关于在办程序，改革提案的过渡条款仅规定，宪法自治机构取消前作出的法律行为继续产生全部法律效力，但未说明如何处理在办程序。这一问题须在最终法令中解决（假设国会希望现阶段处理），或在颁布下位立法时予以规定。作为背景，2013年COFECE取代COFECO、IFT取代联邦电信委员会时，宪法改革和颁布下位立法的法令均载有具体条款，规定在办程序应按照启动时有效的规则继续进行。目前正在讨论的意见书中没有这类规定，但可以（也应当）在下位立法的过渡条款中加以处理。

我们能提供哪些帮助？

必须认识到，司法改革以及竞争、电信、能源和透明度等领域的新机构架构，将显著影响企业处理法律事务的方式。这些变化可能要求企业不仅调整诉讼和监管策略，也要调整相关领域的做法，例如法律合规、合同中的管辖权和仲裁条款，以及投资架构设立时的条约保护。应对这些挑战需要采取整体性方法。

尽管预计这些改革的实施将面临重大挑战，例如任命或更换最高法院及其他司法人员（巡回法院法官和地区法院法官）、专业机构委员和其他联邦官员，但这些改革很可能最终落地，并产生需要多年才能充分评估的长期影响。这一过程可能进一步分散注意力，并在企业生态系统中引发可能造成干扰的言论。

尽管如此，我们律师事务所认为，做好准备以应对新的挑战至关重要。我们需要认识到，司法权不会消失，只会发生变化；监管也将改变，监管程序将不断演进。

此外，技术官僚主义的治理方式在本届政府任内已逐渐式微，在下一届政府任内可能会进一步失去效力。

我们理解，某些程序和救济途径可能变得更加复杂或更难获得，但其他方式，例如替代性争议解决机制，可能为诉讼提供可行的替代方案。基于同样的考虑，我们认为，积极有效地与主管机关沟通，并加强合规工作，将比以往任何时候都更加重要，因为这些改革提案的主要目标是强化行政部门及其机构的权力。

我们相信，自己具备独特优势，能够在这一转型过程中为客户提供帮助，与客户并肩应对这些提案和新政治格局带来的挑战。过去几年，我们始终与客户并肩作战，协助他们成功应对复杂争议及主管机关程序；我们亲历其境，因此了解即将发生的变化。在Galicia，我们的35个业务领域为客户提供全面服务，将对公共部门广泛而深入的了解、对客户业务的深刻认识，以及促成更优交易的承诺结合起来。

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