多米尼加共和国国家行政管理中公共信托的限制与益处

DMK Abogados—— 关于第 28-23 号《公共信托法》的评论。
管理公共工程、项目或服务有多种方式，公共信托是其中之一，其规范制度现已确立。公共信托的基本逻辑是，国家基于合法且符合公共利益的目的，以委托人身份将特定财产或权利注入名为信托财产的独立财产，由信托公司管理，并使其受益于公共受托人或受益人；最终受益人仍是国家，从而实现集体利益目标。

因此，根据第 28-23 号《公共信托法》（下称「该法」）规定的公共信托主体构成，有几个要点需要说明。该法规定，只有属于行政权的公共实体才能担任委托人（第 2.2 条、第 5 条）。此外，该法允许有加入委托人，但与原始委托人一样，加入委托人也必须是行政权下属的公共实体，或全资国有企业；后者须经原始委托人批准，方可加入公共信托（第 4.5 条、第 6 条第 II 款）。

关于受托人或受益人，该法对二者作了区分：前者可视为信托财产或权利的最终受领人，后者则可以享有信托管理带来的利益，但不一定是最终受领人。无论如何，根据该法，只有公共实体可以具备这一身份（第 4.6 条）。

相比之下，该法对受托人的界定，在我们看来违反了多米尼加宪法第 221 条和第 50.1 条规定的平等待遇与自由竞争原则，因为该法意在规定，只有「受公共资本实体控制或属于公共行政部门」的法人才能担任受托人（第 4.7 条）。

在我们看来，该法将公共信托的参与资格仅限于公共行政部门自身所属实体，无论其担任原始委托人、加入委托人，还是受托人，都毫无道理。不过，这一安排的「好处」在于，它消除了这样一种论点：公共信托与其说是实现社会利益目标的法律工具，不如说是加剧国家财产私有化「风险」的手段。因为根据该法，构成公共信托的所有主体，无论以何种方式，都是公共实体。

与此相关，尽管该法规定，所有公共信托均须遵守第 340-06 号法律及其修订和实施条例确立的公共采购制度，适用于「……供应商遴选程序、工程合同授予、服务提供以及以信托财产支付的货物采购……」等信托活动（第 14 条），但该法完全没有规定，遴选受托法人时也须采用同样的公共采购程序。

另一方面，该法的一项积极且尤为突出的规定是，无论公共信托的组织形式如何，也无论其设立所服务的公共利益目标为何，审计院和共和国总审计署均有权对其进行审计（第 9.2 条）；同样，由于国家和公共资金参与公共信托的设立与管理，公共信托须接受公法规定的监督、控制和透明度制度（第 9.3 条）。

这意味着，国家不能以注入信托的财产已成为独立财产为由，免除其遵守透明原则的义务。无论如何，根据第 10-04 号《审计院法》第 3 条第 I 款，「公共资源无论由谁管理，均不改变其性质」。

鉴于此，公共行政部门应牢记，其最终目标是通过能够更高效实现这一目标的法律工具满足公民需求。因此，只有在公共信托确属实现公共目标的最佳工具时，才应使用这一制度，避免不加区分地采用这一法律形式。

在我们看来，该法将公共信托的参与资格仅限于公共行政部门自身所属实体，无论其担任原始委托人、加入委托人，还是受托人，都毫无道理。

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