巴西 OFAC 制裁合规须知

Diaz Reus International Law Firm - 2025 年 7 月，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）依据《全球马格尼茨基人权问责法》（GLOMAG），制裁了巴西联邦最高法院（STF）法官 Alexandre de Moraes。数周后，巴西联邦最高法院在一项具有约束力的裁决中（Instituto Brasileiro de Mineração 诉 Município de Acaiaca 等案）认定，外国机关发布的命令在巴西不可执行，除非巴西法律或巴西法院授权执行。

根据美国法律，美国公民、永久居民、在美国设立的实体及其海外分支机构均须遵守 OFAC 制裁。非美国人士若促使或串谋促使美国人士或实体违反制裁，或协助受制裁人士或实体规避制裁，也可能受到 OFAC 制裁。

STF 在 Instituto Brasileiro de Mineração 案中的裁决禁止在巴西执行任何外国命令，除非该命令经巴西司法机关授权，因此保护了 Moraes 法官免受 OFAC 制裁。由此，该裁决阻止冻结 Moraes 存放在巴西境内金融机构的资产。

OFAC 制裁与 STF 在 Instituto 案中的裁决相冲突，引发了应遵守哪些法律和法规的疑问。金融机构为避免在美国承担责任，最稳妥的做法是建立有效的制裁合规计划，防止实体参与可能招致制裁的交易。

背景

7 月，在巴西前总统 Jair Messias Bolsonaro 受审期间，OFAC 制裁了主审法官、STF 法官 Moraes。同月，美国国务院吊销了巴西联邦最高法院多名法官的签证，包括 Moraes 的签证，理由是他们涉嫌在美国境内非法审查美国公民。

8 月，STF 在一宗无关案件（Instituto Brasileiro de Mineração 案）中作出裁决，认定外国行政命令在巴西不具有自动执行力。裁决指出，外国命令（司法或行政命令）须经立法或司法程序转化为国内法，方可执行。法院明确指出，禁止金融交易及冻结巴西银行账户的命令均属无效。

在 Instituto Brasileiro de Mineração 案中，STF 适用了巴西法律原则，以处理巴西法律制度拒绝执行外国命令的情形。争议焦点是巴西市政府是否有资格在外国提起诉讼。法院判市政府败诉，并禁止原告执行英国法院的命令，理由是该外国法院命令未经转化为巴西国内法，因而不可执行。
OFAC 对 STF 法官 Moraes 及其妻子实施的制裁，是白宫一系列措施的一部分；这些措施指称巴西政府不公平对待美国。事实上，美国贸易代表办公室（USTR）依据《美国贸易法》第 301 条，就巴西在数字贸易、电子支付服务及不公平优惠关税等方面的政策和做法展开调查；美国政府认为，这些行为及其他行为损害了美国利益。此外，美国政府依据《国际紧急经济权力法》（50 U.S.C. 1701 及后续条款）（IEEPA）、《国家紧急状态法》（50 U.S.C. 1601 及后续条款）（NEA）、经修订的《1974 年贸易法》第 604 条（19 U.S.C. 2483）以及《美国法典》第 3 编第 301 条，对部分巴西产品加征 40% 的关税。

OFAC 制裁的域外效力

在以下情形中，OFAC 可制裁外国（非美国）个人和实体：

1）身处美国或在美国开展商业活动。 通过美国金融体系转移资金的交易受美国司法管辖。

2）非美国人士从事可能削弱或违反 OFAC 制裁的活动，在这种情况下，无论其身处何处，都可能受到次级制裁。非美国人士促使或串谋促使美国人士或实体违反制裁，即属此类情形。

金融机构若代表被封锁人士授权交易，或授权涉及被封锁人士利益的交易，可能受到次级制裁。例如，非美国的外国银行通过美国或美国金融体系转移被禁止的交易，导致美国金融机构处理付款并违反 OFAC 制裁，即属此类情形。

OFAC 可将非美国人士列入 SDN 名单并冻结其资产，或禁止其与美国人士和实体进行交易，以实施次级制裁。

次级制裁是美国政府防止规避初级制裁目标的工具，也迫使不受美国司法管辖的人士遵守不得与初级制裁目标进行交易的禁令。

美国人士在世界任何地方均受 OFAC 制裁约束。与被封锁人士进行被禁止的交易，或协助美国境内或外国的其他人士进行此类交易，都可能受到制裁。OFAC 禁止美国人士或身处美国（包括过境）的任何人士进行涉及受制裁（被封锁）人士的任何财产或财产权益的交易。

对美国人士和实体而言，原则上不得与被封锁人士进行商业或金融交易及其他业务，除非法律规定豁免或 OFAC 授权。
OFAC 不会没收财产，但可冻结受制裁个人或实体在美国境内、进入美国境内，或由任何美国人士或实体占有或控制的全部财产及财产权益。

OFAC 制裁立即生效。受制裁个人或实体在美国境内，或由美国人士占有或控制的所有资产（有形和无形）及不动产均会被冻结。

违反 OFAC 制裁可能导致美国和外国的个人及实体承担民事责任。OFAC 可依据严格责任原则处以民事罚款，并将案件移交美国司法部提起刑事诉讼。
占有或控制任何被冻结财产的美国人士（包括金融机构）有义务报告位于美国境外的被冻结财产。这项一般规定适用于任何不动产或金融资产，例如现金、支票、储蓄账户以及有形和无形资产。

OFAC 会根据多项因素确定次级制裁的程度，例如非美国个人或实体是否知情，以及是否与初级制裁目标进行了重大或重要交易。

OFAC 制裁在巴西的限制

在巴西，STF 在 Instituto Brasileiro de Mineração 案中的判决表明，所有获准在巴西开展交易的实体均不得根据外国机关的命令冻结受制裁个人或实体的资产，或停止向其转移资产。

STF 在 Instituto 案中的裁决明确指出，外国命令若损害巴西主权，且未经巴西司法机关授权执行，则在巴西不具有执行效力。不过，该裁决未涉及违反裁决的个人和实体将承担何种后果。

总之，根据 STF 在 Instituto 案中的判决，OFAC 冻结资产等制裁措施若要在巴西执行，必须获得巴西法院授权，不存在例外。任何外国命令均受该判决约束，包括 OFAC 冻结受制裁犯罪组织资产的命令；相关资产若位于巴西，不能立即冻结。

OFAC 制裁合规

制定制裁合规计划时，金融机构应采取基于风险的方法，包括评估在巴西和美国两地承担责任的风险。

在美国，金融机构若不遵守 OFAC 制裁，将面临特别严重的次级制裁以及民事和刑事责任风险，包括被列入 SDN 名单。
在巴西，违反 STF 在 Instituto 案中的裁决可能导致承担责任。在 Instituto 案作出终审判决之前，金融机构仍应注意违反 OFAC 制裁所带来的风险。

在美国设有业务，或在跨境交易中使用美国金融体系收付资金的美国及非美国金融机构，若从事 OFAC 可能认定为违规的活动，就有受到制裁的风险。不过，这些机构可以申请 OFAC 授权某些原本可能招致制裁的活动（特定许可证）。

制裁合规计划应适应相互冲突的法律制度之间的差异，并遵循 OFAC 的风险缓释指引。最佳实践要求制定并实施全面的合规计划，包括尽职调查、定期筛查 SDN 名单，以及了解每笔相关交易的最终受益所有人。该计划应纳入 OFAC 建议的指引（管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计以及培训），并评估开展商业交易的各司法管辖区内的责任风险。

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